Государственная поддержка развития местного самоуправления
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Введение
В ст. 9 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установлено, что “федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление”. В статьях 4 и 6 того же закона установлена компетенция органов государственной власти в области местного самоуправления, где, в частности, к их полномочиям отнесено принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления.
Из этого следует, что органы государственной власти:
· обязаны участвовать в процессе становления и развития местного самоуправления,
· участие государства заключается в создании необходимых условий для становления и развития местного самоуправления и при этом
· одним из механизмов участия являются федеральные и региональные программы развития местного самоуправления.
В этой связи встает вопрос о степени участия государства в становлении и развитии местного самоуправления или о том, что понимать под необходимыми правовыми, организационными, материально-финансовыми условиями для становления и развития местного самоуправления, а также содействием населению в осуществлении права на местное самоуправление. Без ответа на эти вопросы и прояснения интереса государства в становлении и развитии местного самоуправления невозможно построить какой-либо конструктивной и обоснованной стратегии по реализации указанных норм Федерального закона.
Другими словами, прежде чем определять степень участия государства в процессе становления и развития местного самоуправления необходимо понять, зачем государству необходимо местное самоуправление, и в чем основная роль этого института власти по отношению к государству.
Государство и местные сообщества
К оценке роли местного самоуправления в судьбе российской государственности можно подойти с двух позиций. Назовем их, условно, формально-правовая и сущностная.
В первом случае роль местного самоуправления оценивается из анализа существующего законодательства, во втором - потенциал местного самоуправления определяется, исходя из природы этого института власти. Первый подход позволяет оценить возможности, предоставляемые законодательством, второй - реальный потенциал самоуправления. Сочетание двух подходов дает информацию о степени свободы и ограничениях для реализации потенциальных возможностей местного самоуправления.
С формально-правовой точки зрения местному самоуправлению в современных российских реформах отводится чрезвычайно важная роль. Это утверждение следует из анализа федерального законодательства. Конституция России отнесла местное самоуправление к основам конституционного строя, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установил компетенцию (предметы ведения и полномочия) местного самоуправления. Эти полномочия, ранее принадлежавшие государству и осуществлявшиеся преимущественно местными органами государственной власти, сегодня передаются населению (местным сообществам) в лице органов местного самоуправления. Их вполне достаточно для того, чтобы обеспечить социально-экономическое развитие муниципальных образований и, в конечном итоге, всей России в целом.
Придание местному самоуправлению высокого статуса не означает автоматически, что новый институт власти потенциально способен оказать существенное влияние на процесс формирования российской государственности. Высокий статус местного самоуправления не определяет также качественных характеристик этого влияния - будет ли, например, местное самоуправление содействовать устойчивости государственного строя или, наоборот, станет источником кризисных явлений.
Среди представителей современной политической элиты России нет единства в оценке роли местного самоуправления в процессе государственного строительства. Уже на этом основании вопрос о роли местного самоуправления в судьбе российской государственности следует считать открытым.
В широком диапазоне мнений выделяются две крайние точки зрения.
На одном полюсе можно услышать мнение о том, что становление местного самоуправления является несвоевременным, и проведение реформы местной власти желательно осуществлять только в условиях экономической стабильности. Многие даже считают, что местное самоуправление не способствует укреплению государства, а, следовательно, может быть допущено только в сильном государстве, каким современная Россия не является.
Существуют и противоположные точки зрения, в соответствии с которыми институт местного самоуправления является необходимым условием устойчивости государственного строя. Эта точка зрения основывается на мнении тех историков и политиков, которые утверждают, что институт местного самоуправления объективно противостоит процессам дезинтеграции, снимает социальную напряженность, в том числе, межэтнические конфликты, способствует социально-экономическому развитию регионов и поселений, а в итоге обеспечивает устойчивое развитие государства. Основываясь на этой точке зрения, можно ожидать, что с введением в России местного самоуправления начнется реальное преображение страны.
Представляется, что первопричиной этого расхождения во мнениях является непонимание политической элитой страны природы (сущности) местного самоуправления. Это обстоятельство является источником неадекватных оценок роли местного самоуправления в судьбе российской государственности и провоцирует органы государственной власти на принятие противоречивых и неэффективных решений.
Первое, что видят многие политики в реформе местных властей - это перераспределение полномочий (включая соответствующие права на ресурсы, обеспечивающие их реализацию). Это действительно так: вопрос перераспределения полномочий - центральный вопрос любого политического процесса. Процесс становления местного самоуправления также связан с перераспределением полномочий, и эта сторона вопроса часто оказывает решающее значение на формирование мнения того или иного политика в отношении местного самоуправления.
Те, кто относится к этому как к необходимости “поделиться” своими полномочиями, склонны видеть в реформе местных властей лишь ущемление собственных интересов. И это обстоятельство часто мешает взглянуть на местное самоуправление шире. Реформа местных властей не сводится только к перераспределению полномочий. Это слишком примитивное толкование сути реформы.
Многие политики, видя в местном самоуправлении пользу для России, тем не менее, считают целесообразным отложить процесс его введения до лучших времен, аргументируя это тем, что местные сообщества не подготовлены к осуществлению местного самоуправления.
Неясность реальной перспективы развития российской государственности, и, в частности, роли местного самоуправления в этом процессе, очевидность некоторых возможных негативных последствий для государства и ущемления собственных интересов толкает политическую элиту к противодействию реформе местных властей. Такая позиция особенно опасна, так как она не способствует выработке реалистичных конструктивных решений и тормозит развитие российской государственности в целом. Крайней формой проявления этого явления являются как затяжные политические кризисы в субъектах Федерации (например, конституционный кризис в Удмуртской Республике 1996-1998 гг.), так и кризисы центральной власти, связанные с принятием решений, несовместимых с интересами государства (например, решения августа 1998 года).
О потенциальных возможностях местного самоуправления трудно судить объективно, опираясь лишь на опыт короткого исторического периода, начавшегося в начале 90-х годов, когда был принят первый закон о местном самоуправлении на территории современной России. Но даже столь короткий период богат событиями, которые дают основания сделать заключение о высоком потенциале местного самоуправления.
С начала 90-х годов местная власть в ряде случаев продемонстрировала свою зрелость и показала себя даже более “государственной”, чем сама государственная власть. Поэтому многие представители политической элиты России вынуждены признать, что судьба современных российских реформ зависит от того, какое участие в них примут органы местного самоуправления и какую роль они реально возьмут на себя.
В этом отношении особенно показательным является опыт проведения приватизации в начале 90-х годов. Тогда в ряде случаев было продемонстрировано мощное и осознанное сопротивление государственному диктату со стороны органов местного самоуправления. Во главу угла ставился не отказ от рыночных реформ, а желание сохранить в государственной собственности то, что потенциально могло стать муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления - большей частью интуитивно - не были согласны с прямым переходом государственной собственности в частную, минуя стадию муниципальной.
Поэтому, несмотря на сильное давление федеральных властей, программы приватизации во многих регионах России захлебнулись. Это произошло именно благодаря твердой и последовательной позиции местных властей.
Интуитивное, а порой и осознанное, желание местных властей сохранить муниципальную собственность связано не столько с желанием удержать политическое влияние, сколько с реальной ответственностью за предоставление социальных услуг населению (в том числе и “обещанных” государством).
Российский исторический опыт подтверждает правильность позиции местных властей по этому вопросу. Экономизация социальной сферы имеет определенные пределы. С одной стороны - это ограничения нравственного характера, с другой - ограничения связанные с необходимостью обязательного предоставления определенного объема социальных услуг, независимо от социального положения адресата.
В разгаре новая инициатива федерального центра - реформа в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Судьба этой реформы напрямую зависит от того, как к ней отнесутся органы местного самоуправления.
Действительно, реформа ЖКХ, по существу, разворачивается в зоне интересов муниципальных образований. Фактически, речь идет о реформе муниципального хозяйства, львиную долю которого составляют объекты ЖКХ. Следовательно, эта реформа может рассчитывать на успех только при условии реального, активного и скоординированного участия органов местного самоуправления. То же самое можно сказать и в отношении других реформ в социальной и экономической сферах.
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что институт местного самоуправления продемонстрировал примеры зрелости и государственного подхода в решении местных задач, и что этот институт власти находится "на острие" решения многих задач государственного значения. Однако, для реальной оценки потенциала местного самоуправления и его роли в судьбе становления новой российской государственности необходимо более глубокое исследование.
Прежде, чем дать объективную оценку роли местного самоуправления в судьбе российской государственности, необходимо более точно разобраться в природе местного самоуправления, его "генетических корнях", обусловивших формирование современных общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. Раскрытие темы не будет полным, если мы не остановимся на исторической роли местного самоуправления в судьбе России.
Природа местного самоуправления
Современная форма реализации местного самоуправления в России является итогом длительного исторического пути. Сегодня понятие “местное самоуправление” тесно связано с понятием “государство”, так как местное самоуправление, в соответствии с Основным Законом, является одним из элементов политической системы современной России, в целом предназначенной для реализации принципа народовластия.
Если современный термин “местное самоуправление” понимать более широко, то можно утверждать, что в качестве формы самоорганизации человеческих коллективов, населяющих определенную территорию, местное самоуправление возникло еще задолго до образования государства.
Речь идет как о примитивных, так и об относительно развитых формах самоорганизации социума. Характерным признаком ранних самоуправляемых общностей было их добровольное формирование на основе общего интереса, который и являлся главным объединяющим фактором. Сегодня так формируются общественные объединения и организации.
Подобно общественным объединениям, социально-территориальные системы на раннем этапе образовывались добровольно на основе общего интереса, а совместная деятельность осуществлялась на принципах самоуправления. Отсюда следует, что современное местное самоуправление имеет мощные “общественные” корни, и есть все основания рассматривать этот институт как один из основных элементов в системе гражданского общества.
В результате усложнения общественных связей и социальных норм первых самоуправляющихся сообществ, внутри них возникли группы с различным социальным статусом и стали проявляться существенные признаки государственных институтов, которые позже трансформировались в реальные государственные институты. Из истории нам известно, что одной из форм образования государств было разрастание и объединение самоуправляемых сообществ. Классическим примером в этом отношении является Великобритания.
Конечно, не все современные государства сформировались таким образом, ибо сам процесс образования государства очень неустойчив и подвержен влиянию многих факторов (известно, например, что часть государств образовалось в результате захвата новых территорий более сильными государствами). Для нас, однако, важно обнаружить связь между самоуправляющимся сообществом и государством, а также понять природу этой связи, что позволит снизить вероятность неправильной оценки роли местного самоуправления в государственном строительстве.
С появлением государств роль и место первых примитивных форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, в частности, в системе власти) начало резко меняться. Для “местного самоуправления” начался длительный период поиска своего “места” в государственном устройстве.
На территории современной России первые государственные формы образовались, по-видимому, путем относительно добровольного объединения самоуправляемых общин с последующим присоединением прилегающих территорий. На это указывает “нормандская” и некоторые современные версии образования одного из первых славянских государств.
Отсюда видно, что самоуправляемые социально-территориальные системы (в том числе, и современные муниципальные образования) имеют все существенные признаки государства: наличие территории, населения, связанного с этой территорией, и публичной власти.
Однако между муниципальной и государственной властью есть и существенные различия. При всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в различных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, свойственные ему и отличающие его от центральной власти. Прежде всего, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, могущая сама себя реформировать, местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей центральной властью.
Таким образом, местное самоуправление несет на себе как определенные признаки властных (государственных), так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. По-видимому, это и есть главная и основная роль местного самоуправления в судьбе любого государства.
При отсутствии эффективных механизмов “сдержек и противовесов” государство, в силу своей природы, проявляет устойчивую тенденцию к централизации властных полномочий. Следствием этого является подавление местного самоуправления, что выражается в снижении уровня самостоятельности в решении вопросов местного значения, т.е. в уменьшении компетенции органов власти на местах, вплоть до прямого управления из центра.
Как показывает исторический опыт, государство, как одна из высших форм самоорганизации общества, подвержено постоянным изменениям. Часто эти изменения происходят в виде государственных кризисов, в ходе которых меняется государственный строй. Природа государственных кризисов различна, т.к. их могут спровоцировать разные внешние и внутренние факторы. Одним из таких факторов является высокая степень централизация власти, в крайних формах принимающая авторитарный характер. Как известно, результатом кризисов государственности может быть либо разрушение государства, либо преодоление кризиса и выход на качественно новый уровень развития.
В период кризиса, как правило, центральная государственная власть слабеет, а объем компетенции местных органов власти увеличивается. Часто это происходит “автоматически”, без принятия специальных решений. Процесс перераспределения полномочий, которые местные органы берут на себя только на том основании, что государственная власть уже не в силах управлять, в значительной степени сдерживает процесс разрушения государства, а во многих случаях позволяет сохранить и укрепить государство.
Государство, преодолев кризис (отчасти, за счет снятия с себя непосильного бремени в виде “передачи” части полномочий “вниз”), на новом цикле развития снова проявляет тенденцию к централизации полномочий. В случае преобладания этой тенденции, после достижения “критической отметки”, неминуемо возникает новый кризис, обусловленный чрезмерной концентрацией властных полномочий в одном центре или даже у одного лица. 20-й век богат такими примерами.
Централизация полномочий в центральном аппарате государства и отсутствие конструктивного диалога с обществом провоцируют принятие решений, несовместимых с интересами общества, что в конечном итоге провоцирует кризис доверия к власти со стороны общества и гражданское неповиновение.
В любом государстве встает вопрос о механизмах, предупреждающих наступление государственного кризиса и способствующих его преодолению. Если на природу государственных кризисов смотреть с точки зрения баланса интересов общества и государства, то таким механизмом может быть местное самоуправление.
С этой точки зрения, стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно в сфере социально-экономического развития.
Однако имеется и другое - довольно распространенное - мнение, что расширение прав местного самоуправления в период кризисов не способствует укреплению государственной власти. Сторонники этой точки зрения считают, что в период преодоления государственного кризиса должна быть установлена сильная централизованная государственная власть, в системе которой нет места местному самоуправлению. При этом под сильной государственной властью, как правило, понимается не твердость государственной воли, а большой объем полномочий по широкому кругу вопросов.
Однако указанное мнение не подтверждается исторической практикой. В период кризисов государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий “сбрасывает” на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь те, которые наиболее важны для обеспечения жизнедеятельности: контроль над соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление государственными финансами, содержание армии, защита границ, международные отношения и др.
Чем глубже государственный кризис, тем больший объем полномочий (по факту) берет на себя местное самоуправление. Примером, подтверждающим справедливость сказанного, является современная ситуация в России, одной из характеристик которой является постоянный рост объема полномочий органов местного самоуправления на фоне абсолютного снижения объема финансирования, направляемого на реализацию этих полномочий.
Современные принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате длительного (многовекового) диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества и государства. С этой точки зрения, современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных (местных) сообществ и государства, главная задача которого согласование соответствующих интересов.
Мировая цивилизация (в лице европейского сообщества) в начале второй половины нынешнего века выработала определенное “противоядие” против установления в своих странах заведомо неустойчивых режимов власти, приняв в 1985 году Европейскую хартию местного самоуправления.
Европейская Хартия местного самоуправления явилась своеобразным итогом исторического опыта поиска механизма согласования интересов общества и государства. Как международный правовой документ Европейская хартия местного самоуправления играет большую роль в становлении местного самоуправления на Европейском континенте.1
Таким образом, местное самоуправление не может рассматриваться в качестве альтернативы сильной государственной власти. Развитое местное самоуправление является признаком сильного государства. В период государственных кризисов, беря на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства.
В периоды между кризисами местное самоуправление, в целом, играет стабилизирующую роль в развитии государства, осуществляя решение вопросов жизнеобеспечения и являясь, тем самым, фактором, снимающим социальное напряжение в обществе.
Относительная централизация государственной власти может быть оправдана лишь в периоды реальной угрозы внешней агрессии.
Отсюда вытекает, что наличие в системе властных отношений института местного самоуправления является необходимым условием устойчивого развития государства. Без института местного самоуправления, государство неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности.
Учитывая это фундаментальное свойство института местного самоуправления и особенности его правого статуса в современной России, можно с уверенностью утверждать, что торможение процесса становления местного самоуправления может иметь серьезные негативные последствия для судьбы Российской Федерации.
Следует признать, что состояние неуверенности и колебаний в отношении становления института местного самоуправления - а, следовательно, будущего российской государственности - неоправданно затянулось. Резерв народного терпения исчерпан - необходимы решительные меры по формированию государственной политики в сфере государственного строительства и, в частности, в отношении института местного самоуправления.
Особенности российской муниципальной практики
Перефразируя известную поэтическую строку, можно уверенно сказать, что “местное самоуправление в России больше, чем местное самоуправление”. Если в Европе местное самоуправление рассматривается как социальный механизм, гарантирующий демократичность власти, то в России местное самоуправления - не только дань демократии, но, в большей степени, эффективный механизм хозяйствования.
Эффективность местного самоуправления была продемонстрирована, в частности, во времена реализации новой экономической политики (НЭПа). Местным органам власти был передан рекордный объем полномочий, в том числе, по решению экономических вопросов. Государство, "по нарастающей" передавая полномочия органам местного самоуправления, начиная с 1920 года, к 1924 году довело объем отданных полномочий до значения, рекордного для мировой практики. В результате, страна за короткое время преодолела разруху, вызванную революцией и войнами. К 1927 году Россия по основным показателям вышла на уровень 1913 года. Таким образом, был создан определенный “запас прочности”, что дало повод политической элите России свернуть НЭП и перейти к политике индустриализации.
Вывод: приоритетным направлением деятельности федеральных органов государственной власти и, прежде всего, Президента Российской Федерации должна стать разработка и реализации идеологии (концепции) государственного строительства, ведущее место в которой должно быть отведено становлению и развитию местного самоуправления.
Реформа местных властей: два противоречия. “Конструктивная оппозиция” (противоречие первое)
Как показано выше, институт местного самоуправления имеет сложную общественно-государственную природу. Местное самоуправление (в своей общественной “составляющей”) объективно находится в “конструктивной оппозиции” государству, особенно в вопросах защиты интересов местного сообщества. Это обстоятельство требует построения сложной процедуры согласования интересов государства и местного сообщества. С другой стороны, оно провоцирует органы государственной власти к подавлению местного самоуправления. И, как показывает исторический опыт, государство (в лице его органов) действительно проявляет тенденцию к подавлению местного самоуправления. Таким образом, возникает противоречие: с одной стороны государство в целях обеспечения стабильности объективно заинтересовано в укреплении местного самоуправления, с другой стороны тем самым оно создает “конструктивную оппозицию” государственной власти и вынуждено прибегать к более сложным (не административным) механизмам управления.
Реформа “сверху” (противоречие второе)
Второе противоречие в процессе осуществления реформы местного самоуправления кроется в методах и подходах к его реализации.
Местное самоуправление по своей природе не терпит государственного диктата и может развиваться только в условиях определенной свободы. Местное самоуправление и государственное управления в рамках единой административной системы несовместимы. Этим, в первую очередь, объясняется наличие в Конституции России 12 статьи, в соответствии с которой, “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”.
Государство объективно заинтересовано в развитии местного самоуправления и предпринимает (вынуждено предпринимать) определенные шаги, способствующие его развитию. С другой стороны, потенциал местного самоуправления может раскрыться только при условиях, когда действия государства не стесняют местное самоуправление “излишней опекой”. В идеальном случае, местное самоуправление вырастает и развивается “снизу” естественным путем при поддержке государства и под его контролем.
В подавляющем большинстве стран местное самоуправление устанавливалось “сверху” (определенным исключением является Англия).
Особенностью реформы местных властей (становления местного самоуправления) в России является слабая готовность к реформе (в том числе со стороны самих местных властей).
Основные причины этого состоят в:
1. Отсутствии идеологии государственного строительства.
2. Утрате традиции российской научной муниципальной школы.
3. Широком распространении иждивенческих настроений, сформированных длительным периодом подавления местной инициативы посредством государственной власти, носившей тоталитарный характер.
Вводя местное самоуправление, государство должно предоставить достаточно самостоятельности для раскрытия реального потенциала местных сообществ и, в, конечном счете, Человека.
На разрешении двух указанных противоречий, существующих между муниципальными образованиями и государством, должна строится система государственной поддержки местного самоуправления. Другими словами, местное самоуправления без государства сформироваться не может, ему нужна поддержка государства и одновременно - надежная защита от государства же.
Общая оценка состояния конституционной реформы
Сегодня наблюдается значительная разбалансированность процессов в сфере государственного строительства. Это обстоятельство, по-видимому, является главной особенностью процесса становления местного самоуправления, состоящей, по некоторым оценкам, в том, что этот процесс фактически опережает другие направления реформы государственности. Процесс становления местного самоуправления в России является своеобразным “локомотивом” процесса государственного строительства - образно говоря, местное самоуправление “прокладывает дорогу” всей реформе государственности.
Ярким примером, подтверждающим этот тезис, является осознание острой необходимости принятия ряда системообразующих федеральных законов, таких как закон о государственных минимальных социальных стандартах, земельный кодекс, бюджетный, налоговый кодексы обеспечивающие гарантии местного самоуправления в финансово-экономической сфере и др.
Напомним, что понятие “государственный минимальный социальный стандарт” было впервые введено в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В этой связи весьма примечательно то обстоятельство, что Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” был принят еще до рассмотрения Государственной Думой проекта Налогового кодекса Российской Федерации. Более того, указанный Федеральный закон разрабатывался с учетом существовавшего на тот период проекта Налогового кодекса Российской Федерации.
Эти примеры показывают, что процесс формирования правовой системы России (см. ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации) во многом задается процессом становления и развития местного самоуправления. Очевидно, что ближайшая задача, которую необходимо решить, - это выравнивание “фронта” реформ государственности, в первую очередь, в бюджетно-налоговом “направлении”.
Однако, последние действия федерального “центра” убедительно свидетельствуют о том, что он, по-прежнему, не предает должного значения местному самоуправлению и не видит его роли в предотвращении надвигающейся национальной катастрофы.
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая), разработанный Правительством Российской Федерации под руководством С. Кириенко и принятый Государственной Думой 16 июля 1998 года, поставил муниципальные образования на грань полного разорения. По оценке экспертов, в части, касающейся реформы местных властей, налоговое законодательство сделало очень крупный шаг назад. Новое налоговое законодательство провоцирует опустошение местных бюджетов и снижает степень собираемости налогов. А так как значительная доля социальных услуг сегодня финансируется из местных бюджетов, это означает, что жизнедеятельность в городах и иных муниципальных образованиях будет практически парализована. С остановкой жизнедеятельности муниципальных социумов вероятность социального взрыва в России возрастает многократно.
Основные направления государственной поддержки (состояние и перспективы)
Сегодня есть три основных “канала” государственной поддержки местного самоуправления (на федеральном уровне):
· законодательная деятельность - сфера деятельности Правительства Российской Федерации (на стадии разработки) и Государственной Думы Российской Федерации;
· разработка и реализация федеральных целевых программ развития местного самоуправления (в рамках общей стратегии государственного строительства) - сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
· разработка и реализация федеральных целевых программ социально-экономического развития муниципальных образований или их отдельных категорий (в рамках государственной региональной политики) - сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Правовые основы. Государственной поддержкой местного самоуправления фактически занимается Государственная Дума, в последнее время проявляющая заметную активность. Эта работа, в основном, ведется в Комитете по вопросам местного самоуправления.
Правительство Российской Федерации, став инициатором и основным разработчиком Федерального закона “Об общих принципах...”, после его принятия значительно снизило свою активность по развитию законодательства в сфере местного самоуправления. Переломным моментом в политике российского Правительства стало принятие постановления № 266 от 6 марта 1996 года “О некоторых мерах по реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, которое, по существу, так и не было выполнено.
Указанным постановлением предусматривалось принятие 10 федеральных законов (на стадии согласования количество законов, предусмотренных к разработке, доходило до 26-!!!). В частности, первым пунктом этого постановления значилось принятие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах (май 1996 года). До настоящего времени этого закон так и не появился.
Федеральная программа государственной поддержки
Федеральная целевая программа - “Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления” разработана и утверждена Правительством Российской Федерации (постановление № 1251 от 27 декабря 1995 года). Реализация этой программы стала первым этапом в системе мер государственной поддержки становления и развития местного самоуправления. Программа была рассчитана на 1996-1998 гг.
В соответствии с полномочиями федеральных органов государственной власти, в Федеральной программе предусмотрены следующие основные направления государственной поддержки местного самоуправления:
· формирование правовой основы местного самоуправления;
· формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;
· организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля над деятельностью местного самоуправления;
· информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;
· создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.
В результате реализации отдельных направлений Федеральной программы начала формироваться целостная система учреждений, которые, в совокупности, по существу, представляют собой инфраструктуру государственной поддержки местного самоуправления. Основу этой инфраструктуры на сегодня составляют:
· информационный центр;
· научно-методический центр;
· редакционно-издательский центр.
Основной задачей складывающейся инфраструктуры государственной поддержки местного самоуправления является оказание организационной, методической и информационной поддержки местного самоуправления.
Региональная политика
С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации начался новый этап государственного строительства, одной из целей которого является децентрализация управления, с одновременным внедрением принципов самоуправления.
В результате, в России должна сформироваться новая структура публичной власти, которая представляет собой совокупность двух систем власти: государственной и местного самоуправления.
С точки зрения регионального развития, эти изменения в структуре публичной власти означают формирование новых субъектов регионального развития: органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, получивших права на формирование собственной политики развития.
Учитывая то, что “новые” субъекты регионального развития не находятся в административном подчинении, необходимо установление качественно новых отношений, основанных на принципах партнерства.
Одной из основных задач государственной региональной политики федерального уровня является согласование интересов “новых” субъектов региональной политики. Решение этой задачи связано с разработкой специальных институтов и процедур, обеспечивающих согласование федеральной региональной политики, региональных политик субъектов Федерации и муниципальных политик.
Особое внимание при разработке этого механизма согласования интересов должно быть уделено формированию системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Центральным звеном в механизме обеспечения согласования государственных интересов и интересов личности, местных сообществ и общества в целом должна явиться система местного самоуправления.
Стратегические направления реформы местных властей
Реформа местных властей (становление местного самоуправления) в России не может рассчитывать на успех вне общей стратегии государственного строительства, т.е. должна стать ее неотъемлемой частью. Поэтому в настоящее время “узким местом” решения вопроса становления местного самоуправления в России является отсутствие ясной стратегии (идеологии, концепции) самого процесса государственного строительства.
Многие представители политической элиты считают, что такая стратегия есть, имея в виду основополагающие документы, такие как Конституция России, Федеральный закон “Об общих принципах ...” и др. В настоящем контексте, по сути, речь идет о концепции программы перехода от нынешнего состояния к состоянию, при котором Конституция России будет реализована в полном объеме (хотя бы на уровне прямых ее требований).
Некоторые конкретные черты этой стратегии формируются в результате предшествующего опыта “проб и ошибок”. В частности, представляется, что основным стержнем политики государственного строительства должно стать реальное, а не декларативное обеспечение гарантий местного самоуправления. Представляется, что наиболее эффективной мерой по обеспечению гарантий местного самоуправления должно стать обеспечение участия представителей муниципальных образований (органов местного самоуправления) в процессе разработки и принятия решений органами государственной власти.
Нужна глубокая продуманная стратегия государственного строительства, в рамках которой должны сформироваться:
· государственная система управления социально-экономическим развитием страны, включая вопросы установления общих принципов организации системы органов исполнительной власти и административно-территориального деления;
· качественно новая государственная региональная политика.
В результате должна сформироваться иерархическая система управления, способная обеспечить:
в социальной сфере - раскрытие потенциальных возможностей Человека, снятие социальной напряженности в обществе (включая межэтнические конфликты), опережающее социальное развитие (в первую очередь сферы образования и здравоохранения);
в экономической сфере - создание иерархической системы саморазвивающихся хозяйственных комплексов, включая муниципальное хозяйство, региональные хозяйственные системы и отрасли, оптимальное использование местных, региональных и стратегических ресурсов на территории России с преимущественным использованием возобновляемых ресурсов;
в политической сфере - разработку качественно новых механизмов “централизации”, основанных преимущественно на мотивации к развитию и обеспечивающих территориальную целостность государства, его устойчивое развитие, а также раскрытие геополитического потенциала России.
В качестве первоочередных мер целесообразно для предотвращения социального взрыва направить имеющиеся ресурсы на поддержку государственной инфраструктуры, обеспечивающей территориальную целостность страны, и самых жизнеспособных ”клеток” российского “организма” - муниципальных образований. Представляется, что это самый короткий и эффективный путь по выходу России из затянувшегося кризиса и создания экономической основы для дальнейшего развития.
Управление реформой местных властей
Для придания устойчивости процессу преобразований и социально-экономического развития регионов и поселений необходимо коренным образом изменить систему государственного управления. При этом вовсе нет необходимости менять Конституцию России. Речь идет об изменении отношений между субъектами процесса развития (Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями), создающем положительную мотивацию во взаимном наращивании потенциала и повышающем заинтересованность и ответственность органов управления за результаты процесса развития, за счет установления определенной зависимости расходов на содержание управленческого аппарата от результатов процесса развития.
Процесс становления местного самоуправления, как неотъемлемая часть реформы государственного строя, требует высокого уровня координации структурных подразделений Правительства России. Это, в первую очередь, связано с тем, что к вопросам местного значения отнесены практически все вопросы социальной сферы, транспорта и энергетики и др.
Следует признать, что сегодня наиболее узким местом является обеспечение реального участия органов местного самоуправления в принятии решений, затрагивающих их интересы. Участие органов местного самоуправления в процессе разработки и принятия решений могло бы предотвратить многие прошлые ошибки. Участие органов местного самоуправления в процедуре принятия решений выгодно не только с политической, но и с экономической точки зрения.
Для предупреждения ситуаций, подобных событиям августа 1998 года, необходимо наладить “жесткий диалог” между органами государственной власти и представителями муниципальных образований. База для этого создана - имеется в виду система ассоциаций муниципальных образований и Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.
Для обеспечения поступательного развития государственности России необходимо опережающее моделирование геополитических и социально-экономических процессов. Решение этой задачи может быть обеспечено путем создания специальной системы опорных зон (территорий, регионов), в рамках которой обеспечивается экспериментальная опережающая отработка технологий государственного строительства.
В рамках региональной политики должна быть разработана система федеральных целевых программ, преимущественно инвестиционного типа (взаимосогласованных по времени и ресурсам). Структура этой системы должна содержать три основных уровня:
· программы, направленные на развитие особых территорий России (с учетом ее геополитических интересов) - районы Севера, приграничные и др.
· программы, направленные на создание условий (мотивации) для динамичного развития субъектов Федерации как целостных государственных образований на территории Российской Федерации;
· программы, направленные на поддержку местного самоуправления и создание условий для саморазвития отдельных категорий муниципальных образований.
В отношении обеспечения развития муниципальных образований программы должны быть скоординированы со стратегическими интересами отраслей, сформировавших градообразующие факторы для соответствующих муниципальных образований.
Для этого должны быть сформулированы государственные приоритеты развития соответствующих отраслей, а также направлений науки и технологий, обеспечивающих эти отрасли. Задача обеспечения гармонии во взаимодействии “отрасли” и “территории” также является приоритетной задачей региональной политики.
Эти задачи не могут быть решены без достаточной координации Министерства экономики Российской Федерации, Министерства науки и технологий Российской Федерации, Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации, других отраслевых министерств и ведомств.
В соответствии с решением Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации от 29 мая 1998 года в Администрации президента создается Межведомственная комиссия (МВК) по подготовки решения Президента по развитию муниципальных образований и местного самоуправления в Российской Федерации. Необходимость в такой комиссии давно назрела. С ней связана реальная надежда на формирование государственной идеологической позиции в отношении местного самоуправления.
Разделение компетенции властей
При формировании стратегии в осуществлении реформы местного самоуправления необходимо учитывать и то обстоятельство, что для успешного ее проведения нужен достаточно высокий уровень координации деятельности всех ветвей и уровней власти и установление их компетенции.
“Узким местом” и, одновременно, необходимым условием обеспечения устойчивости процесса государственного строительства является формирование (разделение) собственной компетенции каждого уровня управления. Особое внимание при этом должно быть уделено сбалансированности доходных и расходных полномочий всех уровней. Решение этой задачи предполагает соответствующие изменения в бюджетном и налоговом законодательстве. Ведущим принципом при определении объема и содержания компетенции должен стать принцип наиболее эффективного использования каждым уровнем управления его потенциальных возможностей.
К сожалению, ни Конституция Российской Федерации, ни принятое следом за ней федеральное законодательство не решили эту задачу в полном объеме. Особенно сложно обстоят дела с определением компетенции субъектов Российской Федерации, поскольку вопросы разграничения предметов ведения так и не урегулированы законодательно.
Заключение договоров между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации также не решает этой проблемы, поскольку многие вопросы должны решаться через законодательное регулирование.
Единственный уровень власти, для которого в федеральном и региональном уровне определены рамки его компетенции, является уровень местного самоуправления (В 6 статье Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определен минимальный набор состоящий из 30 предметов ведения местной власти).
Взаимодействие властей
При определении стратегии развития России необходимо исходить, из того, что отношения властей (местного самоуправления и государственной) необходимо строить на качественно новой основе. Эти отношения должны быть основаны не на административном диктате, а в большей мере опираться на принципы партнерства и Закон.
В этой связи, особую тревогу вызывает формирование отношений между органами государственной власти и местного самоуправления. Здесь нередки острые конфликты.
В большинстве случаев основанием для конфликта является недостаточное законодательное обеспечение процесса разделения полномочий, особенно в сфере бюджетных полномочий, а также спорные вопросы по установлению территориальной основы местного самоуправления. Причем речь идет о разграничении полномочий на всех уровнях власти (между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, а также между органами государственной власти и местного самоуправления).
Особенно остро встает вопрос взаимодействия в отношениях между главами местного самоуправления столичных городов и руководителями соответствующих субъектов Российской Федерации. Необходимо согласится с предложениями мэров ряда столичных городов об обязательном участии федерального “центра” в преодолении конфликтов (главным образом посредством совершенствования законодательства и оказания методической и юридической помощи).
Финансово-экономические основы местного самоуправления
Попытка покрыть дефицит федерального бюджета за счет его перемещения на более низкие уровни бюджетной системы бесперспективна. Во-первых, наиболее мощные механизмы сокращения дефицита и вообще проведения экономической политики находятся на федеральном уровне и их использование дает наибольший эффект именно на этом уровне, а во-вторых, перемещение дефицита на местный уровень является основным источником политической нестабильности всей государственной системы в целом.
К сожалению, до настоящего времени не принят перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов. Это не позволяет осуществлять межбюджетное регулирование на основе нормативных количественных показателей.
Необходимы изменения в налоговой политике. Исторический и современный отечественный опыт свидетельствуют, что органы местного самоуправления лучше собирают налоги (в случае наличия мотивации) особенно так называемые реальные налоги (на землю, недвижимость доходы юридических и физических лиц)
В этой связи необходимо вернуться к предложениям Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации 1997 года по вопросу отнесения ряда налогов к категории местных.
Органам местного самоуправления необходимо дать больше свободы в назначении местных налогов (открытый список) с определенным ограничением их общего объема. Эта мера позволит учесть местные особенности.
Необходимо установить четкое соответствие обязанностей и налоговых прав.
Необходимо двигаться от фискального характера процесса налогообложения к стимуляции развития и управления им.
Реальным местным источником неналоговых доходов муниципальных образований является муниципальная собственность, умелое управление которой позволяет аккумулировать в бюджете дополнительные финансовые средства. Что касается изменений отношений собственности, то интересы муниципальных образований необходимо учесть, прежде всего, при формировании государственной политики в сфере приватизации, землепользования, а также отношении с естественными монополиями.
К сожалению, до настоящего времени не принят законодательный акт, регулирующий порядок формирования и использования муниципальных земель. Не все субъекты Российской Федерации приняли собственные законы о порядке формирования муниципальной собственности. Дополнительным источником доходов местных бюджетов должна стать политика муниципальных властей в отношении хозяйствующих субъектов - должников бюджетов всех уровней, осуществляющих деятельность на территории муниципальных образований. К сожалению, отсутствие необходимой нормативной правовой базы не позволяет эффективно использовать этот социально-экономический рычаг.
Одним из главных ресурсов развития является земля, поэтому необходимо осуществить соответствующее распределение земельных ресурсов между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и установить соответствующие отношения в сфере оборота земли.
Выводы
1. Наличие в политической системе государства института местного самоуправления является необходимым условием обеспечения устойчивости государственного строя - Российская Федерация как государство объективно заинтересовано в становлении и развитии местного самоуправления.
2. Сложная социально-экономическая обстановка в России по своей глубинной сути является следствием длительного отсутствия в стране института местного самоуправления, поэтому она не может быть причиной отсрочки решения вопроса введения в России института местного самоуправления.
3. Становление местного самоуправления без участия и поддержки государства практически невозможно, в силу отсутствия у местных сообществ необходимого опыта в решении вопросов местного значения, поэтому государство, в собственных интересах, должно поддержать становление и развитие местного самоуправления в России, прежде всего, решая вопросы подготовки кадров для местного самоуправления.
4. Государственная поддержка местного самоуправления должна ограничиваться созданием необходимых и достаточных условий становления и развития местного самоуправления, и, одновременно, государство, в собственных интересах, не должно вмешиваться в процесс решения вопросов местного значения.
5. Одной из основных задач государства является выработка идеологии (концепции) государственного строительства, в которой реально обеспечиваются гарантии местного самоуправления.
